康熙来了101018日前，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》审议通过。要求加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。 国金证券研报显示，2020年至2022年，全国城中村改造市场规模分别为1.24万亿元、1.36万亿元和6559亿元。在一线亿元城市更新固定投资目标，同比增长60%。按照这个增速测算，今年全国城中村改造市场规模或重回万亿元以上。 园区荟（ID：biaozhunpark）特意刊登业内专家贺沛的系列文章《从PPP到PPCt：旧城片区更新的转型与治理》，以飨读者——

　　西方旧城片区更新经历了将近一个世纪的历史，欧洲的旧城片区更新政策在每个阶段也发生了显著的变化。西方旧城片区更新的历程可以划分为四个时间段：1960年代，1960-1970 年，1980-1990 年，1990 年之后，更新特点分别以：推土机式的重建；国家福利主义色彩的社区更新；地产导向的旧城开发；物质环境、经济和社会多维度的社区复兴为特点。

　　此外还有学者将旧城片区更新阶段划分为：1970年代，“硬件”的旧城片区更新——广泛进行物质干预；1980 年代，“软件”的旧城片区更新——努力保持该地区原有人口；1990年代，“整合的旧城片区更新”——物质、经济和社会干预的结合。

　　PPP协议虽然是公共部门和私人部门意思表示一致的产物，但事实上，无论是PPP协议的签订还是履行，均伴随着明显的行政权的运用。PPP模式是上个世纪西方为应对严重的城市衰退，而产生的一种吸引民间资本介入城市建设的资本模型，对产权较集中、且希望城市空间快速再造的项目而言具有优势。但相对于产权极为分散，诉求千差万别的社区更新项目来说就显得武断、过时。

　　2020年7月20日，国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，从政策层面进一步明确了改造对象、改造任务和具体举措。政府在进行老旧小区改造及老城更新的过程中存在一个普遍现象，即习惯性以开发商为主导的改造模式，其原因主要是老旧小区改造属于建筑空间改造范畴。

　　市场化以来，中国的城市开发都由开发商来操作，政府对城市空间的敏锐度降低。因此，在进入旧城片区更新阶段，政府的第一反应也理所当然觉得应该再由开发商来执行老旧小区改造及老城更新相关工作，因为代建方、运营方、资本投资方、学者等其他参与主体都缺乏建设经验，所以选择开发企业也在某种程度上是没有选择的选择。

　　现阶段的PPP模式下，开发商迫于制度压力，纷纷提出“去地产化”概念，如万科的城乡建设与生活服务商，融创的美好城市共建者，着手公众参与、公众规划等活动内容，实则是对PPP模式本末倒置的一种无奈之举，也是开发商的盈利意志在存量开发制度下的被强奸。因此，未来的旧城片区更新须要弱化开发商的控制力。当然，采取的合作方式会有不同，比如有些项目实行全盘操作，包含开发和后期运营；有些则只需开发商代建，至于项目运营则由政府另行聘用其他企业。

　　PPP模式中的主要弊端是对于居民真实诉求的漠视，而这种漠视是由于制度的不合理所导致。比如，政府在进行更新改造方案设计阶段，其首先开展的工作并非委托机构进行居民意见的调查分析，而是在对项目有了更新改造的框架设想，即确定全盘拆除或居民自主筹资微更新改造方案后，再让开发商、设计师扎到居民中去填补居民核心意见缺失这个窟窿。

　　从这个维度上而言，调查所谓的居民诉求，只是修修补补，是在不违背既定的大改造方向的基础上进行。因此，居民在此基础上的意见，也只能够局限在是否需要公共空间、停车位等“不痛不痒”的问题上，与“人民城市”的理想状态还存在较远的距离。

　　同时，在改造方案既定的情形下，与居民诉求不吻合的改造在推进过程中遇到很大的阻力，而这些阻力往往需要设计师或者设计院去沟通协调。设计师、设计院、专业学者经常性承受所有的改造压力，为这个不合理的制度体系背锅。旧城片区更新机制出现问题，而开发工作继续进行着，具体设计、执行建设工作的开发商为了让改造项目看似合理，强压方案设计者设计出“满足居民需求”的设计方案。

　　首先，政府不确定谁可以代替开发商完成旧城片区更新工作，这种选择就会持续，形成路径依赖。委托开发商完成部分旧城片区更新工作没有问题，但绝不能仅仅依赖开发商完成所有旧城片区更新项目。其次，在开发商代建或是具体操作旧城片区更新项目过程中，经常存在诸多抱怨、不适应。

　　在城市开发建设领域，居民、设计院、研究机构以及NGO组织，没有类似政府和开发商的强大角色地位，已经基本丧失了更新项目的主导性话语权，旧城片区更新也就变成了大的主体机构——政府和开发商（代建商）——两者之间的对话。主要针对土地产权、容积率、建设指标、消防、审批等限制过多，缺乏弹性。抱怨政府尽管抱有为城市提供良好的空间和配套功能的愿景，但其认知水平往往未能达到开发商的开发水准和目标预设，一定程度上限制了开发商先进城市建设理念的落地。

　　从开发导向上而言，以地产和商业开发为主的城市更新将逐渐会被以文化为导向的城市更新模式取代。城市更新更加关注城市的文化层面。改造的方向已从“拆、改、留”变为“留、改、拆”，进一步加大城市历史文化风貌的保护力度，特别是传统建筑、工业文化遗产的保护和成片历史文化风貌的保护。

　　在世界范围内，1980年代中期文化导向的更新方法已经成为主流，很多人认识到“文化，不仅仅是城市联系社会公正和经济增长能力的挑战，而且是减轻问题的基础。文化可以作为经济增长的推进剂，越来越成为城市寻求竞争地位的新正统观念。政府则希望在旧城片区更新进程中营造充分良性竞争的市场环境，但限于政策规定（如采购招标）的限制，不得不在同一个项目中引入两家乃至更多机构来完成项目改造。比如，建筑空间改造由一家开发商完成，而项目后期运营则交由另一家运营商运营。

　　这一过程中，往往出现开发商起初设计的空间理念无法全面落地，于是开发商与运营商相互抱怨，指责对方。一个适合独立开发商改造的小规模项目，将其地块拆分给多个开发商共同改造。这一过程中，各个开发商在开发思路、供应商选择等方面往往存在差异，导致同一个项目，却在内容上四分五裂。

　　开发商对政府引导的市场竞争状态往往存在很大的抱怨和不满，他们认为即使没有竞争机制，也能够较好甚至更好地实现理念落地，渲染了一种优越的、饱含责任心的形象。但必须指出，大企业的抱怨和渲染的责任心，本质都是对于PPP模式的留恋，那种只有自己可以跟政府双边对话的权力。这也显示了PPP模式的某种本质——排他，不但排除居民、所有第三方组织在关键决策阶段的话语权，实际上连第三家大企业也要被排除在外。